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来源:华夏时报

  原标题:“撤县设区”再踩刹车:八年内超个县改区,强二线城市“扩容竞赛”停得下来吗?

  华夏时报(   年3月18日,河南省“副中心城市”洛阳宣布将下辖的两个大县偃师市、孟津县正式划为市辖区,其市区面积从原先的平方公里拓展到平方公里,增加近两倍,一举超过了平方公里的省会郑州。

  作为年为数不多的成功“县改区”的城市,洛阳幸运地赶上了撤县设区收紧前的末班车。这一消息公布前10天,国家发展改革委副主任胡祖才在国新办新闻发布会上表示,要划定并坚守城市开发边界,慎重撤县设区。年,全国仅河南洛阳、福建漳州和三明、陕西宝鸡4个城市的撤县改区申请获批,数量是最近8年里最少的。

  一年后,发改委发布的《年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》比去年的文件多了一条“优化行政区划设置”,对撤县(市)改区的表述变为“慎重从严”。年全国两会期间,“严控撤县建市设区”也写入了《政府工作报告》。

  这意味着,自年“解冻”后,撤县建市设区或许又将迎来一个低潮期。而与年国务院叫停撤县改市政策时不同的是,此次引起争议的不再是农业人口比例过重的县盲目追求设市,而是一些超大城市通过县改区扩容,搞“摊大饼”式的城市扩张。

  年开闸

  历史上,“撤县建市设区”的政策曾经有过长达15年的冻结期。改革开放后,随着中国城镇化的发展,轰轰烈烈的“撤县建市”大潮拉开序幕,昆山、江阴、义乌等一大批经济实力较强的县先后成功晋级县级市。据统计,截至年底,全国共有约个县级市。

  而这其中,也不乏一些戴上了“市”的帽子,农村人口却仍然较多的县,出现了城郊比例失衡、“假性城市化”的问题。因此年,国务院叫停了撤县建市设区。直到年,十八届三中全会决定里提到,“完善设市标准,严格审批程序,对具备行政区划调整条件的县可有序改市”,政策松动的预期才真正出现。年出台的《国家新型城镇化规划(-年)》再次确认了这一方向,在设市方面提出要完善设市标准,具备行政区划调整条件的县可有序改市;在改区方面提出要制定城市市辖区设置标准,优化市辖区规模和结构。

  也是从年开始,撤县改区出现了井喷。据《华夏时报》记者统计,-年全国共有个县(市)被调整为市辖区,其中-年分别有20、26、30个。而在此之前的20年里,每年成功设区的县(市)最多不超过10个。

  民政部有关负责人年接受《人民日报》采访时曾谈到,年至年9月国务院批准的撤县(市)设区调整的城市主要有三种类型:一种是国家发展战略和国家级发展规划中具有重要地位的节点城市,如直辖市、省会城市、计划单列市和国家战略中重要的中心城市;一种是原本市辖区规模结构不合理的城市,如市辖区规模偏小、“一市一区”的地级市;一种是撤县同时能同步优化市辖区结构的城市。

  一线、强二线城市扩容“竞赛”

  记者注意到,此次开闸后,一线城市和不少强二线城市都已经逐步走向“无县化”。

  一线城市中,年广州撤增城、从化改区,年北京撤密云、延庆设区,年上海将崇明撤县改区,加上上世纪90年就已无县的深圳,截止年,四个一线城市均已实现“无县”。二线城市中,南京市年将下辖溧水县、高淳县撤县改区,天津、年撤宁河、静海和蓟县划为市辖区,也都告别了县级建制。此外,厦门和武汉两个城市在90年代末就已经进入了“无县”时代。

  一些起步较晚的二线城市正在紧紧追赶。例如,杭州年将百强县富阳县纳入市区,年又将县级市临安市设为第十个区;成都、和年分别将双流县、郫县和新津县撤县设区;西安、年分别撤高陵县、户县设区。

  而在山东,省会城市济南和计划单列市青岛的扩容“竞赛”可谓十分焦灼。、年,济南撤章丘市、济阳县划区,年年初还将地级市莱芜划入。青岛则在年将百强县排名前20位的即墨市纳入市区。

  借助扩容做大做强的想法不仅存在于山东,很多城市也都在谋求撤县设市。例如安徽省会合肥,多次提出要将肥东、肥西、庐江三县划区;湖南省在《长株潭一体化发展五年行动计划(-年)》中提出要提升长沙省会城市首位度,支持长沙县撤县设立星沙区;郑州在《郑州建设国家中心城市行动纲要(—年)》,也提出优先完成中牟、荥阳、新郑的撤县(市)设区等。

  “摊大饼”式城市扩张不可取

  不过从年开始,县改区政策明显出现了收紧,数量从每年20个以上陡然降到10个左右。年,收紧的政策信号开始发出,年年度新型城镇化和城乡融合发展重点任务则明确针对县改区政策,提出要慎重从严把握撤县(市)改区,严控省会城市规模扩张,确需调整的要严格程序、充分论证。稳慎优化城市市辖区规模结构。

  同《国家新型城镇化规划(-年)》中对县改区的表述相比,此次在优化城市市辖区规模结构方面强调了“稳”和“慎”。业内人士认为,这并不意味着撤县改区的闸门会彻底关死,但一些大城市,特别是省会城市通过这一途径扩张的目标恐怕较难实现了。

  “撤县设区是很多城市扩大地盘屡试不爽的主要手段,也是过去城镇化的主要措施。”中国人民大学公共管理学院行政管理系教授马亮对《华夏时报》记者表示,一线城市在过去撤县设区所追求的土地和行政区划意义上的城镇化,并没有带动城乡一体化、人口城镇化和村民市民化,而且导致很多城乡结合部的治理难题。所以,对强二线城市的撤县设区叫停,可以避免继续重走一些城市的老路,避免“摊大饼”式的城市扩张带来的大城市病。

  中国社科院城市与竞争力研究中心主任倪鹏飞曾提出,政府制定战略、规划和政策需对单中心城市无限大保持谨慎。他认为,强势政府容易导致城市首位过高及人口过度集中,并带来“城市病”等多种经济社会问题。制定城市规划时,必须首先确定首位城区、首位城市圈、首位城市群的合理规模,然后参考齐普夫法则确定随后的各形态规模,而不能竞相扩大。



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